Toggle

Антимонопольное регулирование платежных систем

Антимонопольное регулирование платежных систем

Антимонопольное регулирование деятельности платежных систем в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) (далее — Закон о защите конкуренции).

Согласно данному закону монополистической деятельностью хозяйствующих субъектов являются злоупотребление доминирующим положением и заключение ограничивающих конкуренцию соглашений и введение ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Злоупотребление доминирующим положением выражается в действиях (бездействии) доминирующего хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. К запрещенным относятся, в частности, такие действия как навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, создание дискриминационных условий, а также препятствий доступу на рынок или выходу из рынка другим хозяйствующим субъектам.

Вопрос о применении к платежным системам запрета на злоупотребление доминирующим положением является дискуссионным. С одной стороны, этот запрет распространяется, в первую очередь, на хозяйствующих субъектов, к которым относятся индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, а также некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую им доход. В этом смысле платежная система как некое объединение лиц не является хозяйствующим субъектом в понимании Закона о защите конкуренции.

С другой стороны, платежные системы обладают определенными индивидуальными признаками, начиная с названия и собственных правил участия в системе, которые позволяют говорить о платежной системе как о неком едином целом — хозяйствующем субъекте в экономическом смысле.

Кроме того, стоит отметить, что согласно Закону о защите конкуренции запреты на действия (бездействие) хозяйствующего субъекта распространяются на действия (бездействие) группы лиц. Одним из оснований для отнесения лиц к одной группе является возможность лица на основании заключенного договора давать обязательные для исполнения указания другому лицу. По данному основанию к одной группе лиц теоретически могут быть отнесены оператор платежной системы и хозяйствующие субъекты — участники платежной системы. Однако объединение этих лиц в одну группу исключительно для целей применения к платежным системам запрета на злоупотребление доминирующим положением представляется спорным.

Запрещенными видами монополистической деятельности являются также ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов. При этом Законом о защите конкуренции предусмотрены так называемые запреты «per se» — запреты, из которых не могут быть сделаны исключения. Нарушение запретов «per se» не может быть разрешено антимонопольным органом или судом ни при каких обстоятельствах.

К числу таких запретов относится запрет на соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, которые приводят или могут привести к:

• установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;

• разделу рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

• созданию препятствий доступу на рынок или выходу из рынка другим хозяйствующим субъектам;

• установлению необоснованных критериев членства, являющихся препятствиями для участия в платежных или иных системах, без участия в которых конкурирующие между собой финансовые организации не смогут оказать необходимые финансовые услуги.

Представляется, что в понимании Закона о защите конкуренции, вступая в платежную систему, ее участники фактически заключают с платежной системой (оператором платежной системы) соглашение, в котором обязуются соблюдать правила платежной системы, регулирующие различные аспекты взаимоотношений, в том числе экономические.

Соответственно о нарушении запрета на заключение ограничивающих конкуренцию соглашений можно говорить в том случае, когда правила платежных систем, т. е. содержание соглашений, имеют своим результатом описанные выше последствия.

Предметом для анализа с точки зрения соблюдения требований антимонопольного законодательства являются, в частности, правила карточных платежных систем, которыми установлены структура выплат комиссионных вознаграждений между участниками расчетов, права каждого участника самостоятельно регулировать тарифы и решать вопросы приема к обслуживанию различных типов карт, права на выпуск определенных типов карт.

Так, например, платежные системы устанавливают минимальные ставки межбанковских комиссий (interchange fee), которые банк должен получить с торговой организации за проведение операции безналичной оплаты товаров или услуг. Для банков эти комиссии являются обязательным платежом, который они вынуждены осуществлять в пользу платежной системы и других банков, участвующих в транзакции. В связи с тем, что банки лишены возможности устанавливать более низкие цены на обслуживание торговых предприятий и использовать преимущества ценовой конкуренции, описанное правило платежных систем теоретически может быть квалифицировано как соглашение, которое приводит к поддержанию цен (тарифов).

Новеллой в Законе о защите конкуренции являются нормы о запрете координации деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом. Это особый вид антиконкурентного рыночного поведения, которое предполагает согласование действий хозяйствующих субъектов лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. Запрету подлежит координация экономической деятельности, последствия которой совпадают с последствиями заключения хозяйствующими субъектами картельных соглашений или осуществления ими согласованных действий, ограничивающих конкуренцию.

Применительно к платежным системам в качестве координаторов могут выступать операторы платежной системы, которые разрабатывают правила платежных систем и принимают решения о возможности вступления новых членов.

Необходимо отметить, что ряд положений Закона о защите конкуренции не являются новыми для российского антимонопольного законодательства. На протяжении почти семи лет рынок финансовых услуг регулировался Федеральным законом от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (в ред. от 2 февраля 2006 г.), в котором содержались запреты на злоупотребление доминирующим положением и заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, в частности, тех, которые прямо или косвенно направлены на установление необоснованных критериев членства, являющихся барьерами при вступлении в платежные и иные системы, без участия в которых конкурирующие между собой финансовые организации не смогут предоставить своим потребителям необходимые финансовые услуги, чтобы конкурировать на рынке финансовых услуг.

Соблюдение данных норм проверялось Федеральной антимонопольной службой в рамках проведения в 2004–2005 гг. антимонопольного расследования в отношении международной платежной системы VISA.

Основанием для проведения этого расследования послужило заявление ОАО «Уралвнешторгбанк» о нарушении Visa антимонопольного законодательства. В заявлении кредитной организации указывалось, в частности, на то, что кредитные организации могут ознакомиться с правилами работы в платежной системе Visa только после вступления в нее и оплаты вступительного взноса. При этом официальные общедоступные документы, в которых были бы отражены единые для всех участников правила и условия сертификации при вступлении в платежную систему Visa, отсутствуют. Кроме того, данная платежная система предъявляет новые требования к программному обеспечению и устанавливает увеличенный объем к выпуску банковских карт.

В рамках рассмотрения указанного заявления Федеральная антимонопольная служба проанализировала деятельность всех платежных систем, эмитирующих пластиковые карты на территории Российской Федерации. Результаты анализа показали, что основными платежными системами, осуществляющими деятельность на территории Российской Федерации, являются международные платежные системы VISA, MasterCard Europe, Diners Club и российские платежные системы Union card, СТБ, ACCORD, Золотая корона и АС Сберкарт.

За 2003 г. на федеральном рынке пластиковых карт лидером среди платежных систем по таким показателям как объем совершенных операций и количество эмитированных карт является Visa с долей рынка 40,25 и 36,90 % соответственно.

Далее следует платежная система Union card с долями рынка 21,38 и 15,76 % соответственно. На третьем месте — платежная система Сбербанка России — АС СБЕРКАРТ с долями рынка 20,5 и 10,8 %. Далее — MasterCard с долями рынка 6,9 и 22,8 % соответственно. Показатели деятельности остальных платежных систем на федеральном рынке пластиковых карт менее значительны. Так, у Золотой короны 5,95 % рынка по объему совершенных операций и 6,07 % по количеству эмитированных карт. Платежная система ACCORD — 3,18 и 4,1 % рынка соответственно.

Доля международных платежных систем на рынке пластиковых карт Российской Федерации по объемам совершенных в 2003 г. операций и количеству эмитированных карт составляет 47,32 и 59,76 % соответственно.

Среди международных платежных систем лидером является VISA (85,06 % рынка по объему операций в 2003 г. и 61,73 % рынка по количеству эмитированных карт). Далее следует MasterCard с показателями 14,68 % и 38,09 % соответственно.

Среди российских платежных систем можно выделить Union card (40,58 % всех совершенных операций и 39,15 % от общего числа эмитированных в рамках российских платежных систем пластиковых карт). АС СБЕРКАРТ на втором месте — 38,98 % совершенных операций и 26,95 % эмитированных карт, Золотая корона (11,3 и 15,08 %), ACCORD (6,04 и 10,21 %).

Максимальное число банков входит в платежную систему Visa (30,5 % от общего числа банков, участвующих в платежных системах на территории Российской Федерации). Далее следуют Union card (23,5 %), Золотая корона (18 %) и MasterCard (16,5 %).

По количеству банкоматов лидирует MasterCard (около 41,53 %), за ним следует Visa (39,02 %). Примерно такое же соотношение и по числу торгово-сервисных точек, принимающих пластиковые карты к оплате на территории Российской Федерации.

В целях проверки фактов, изложенных в обращении кредитной организации, Федеральная антимонопольная служба провела выборочные опросы кредитных организаций — участников различных платежных систем по вопросу условий вступления в платежные системы и прохождения процедуры сертификации в них.

Опрос показал, что помимо проблемы перевода правил работы в платежных системах на русский язык, существенным препятствием работы на рынке пластиковых карт российские банки называют отсутствие возможности ознакомиться с правилами работы в отдельных платежных системах до момента вступления в них, т. е. банки становятся участниками платежной системы «вслепую».

При этом, вступив в систему, российский банк узнает, что он обязан исполнить требование платежной системы в виде бизнес-плана, предусматривающего выпуск и распространение определенного количества карт того или иного вида.

Одним из продуктов, продвижение которого на российский рынок способствует быстрому и эффективному росту инфраструктуры платежной системы, являются «зарплатные» проекты. В условиях жесткой конкуренции за корпоративного клиента, для которых предназначены такие продукты, действия отдельных платежных систем по определению для кредитных организаций «плана» размещения зарплатных карт, порой, вынуждают банки добиваться от своих корпоративных клиентов замещения пластиковых карт одних систем, картами других.

При этом членство в международной платежной системе позволяет банку предоставлять своим клиентам необходимую финансовую услугу, что является существенным конкурентным преимуществом для кредитной организации.

Анализ полученной в ходе опроса информации показал, что около 24 % опрошенных кредитных организаций отмечают наличие необоснованных барьеров при вхождении в платежную систему VISA, в том числе необходимость согласования с ней бизнес-планов кредитных организаций.

Кроме того, в рамках прохождения процедуры сертификации Visa выставляет кредитным организациям требование об использовании определенного программного комплекса. Вместе с тем, около 25 % опрошенных кредитных организаций отметили возможность использования программного комплекса, применяемого для осуществления платежей в российских платежных системах, для работы в системе Visa. Связанные с выполнением указанного требования затраты вынуждают мелкие и средние банки отказываться от работы в российских платежных системах либо переводить своих клиентов, пользующихся картами Visa, на обслуживание в крупные российские банки.

Проведенное исследование, в частности тот факт, что объем совершенных в 2003 г. операций в платежной системе VISA составляет 40,25 % от общего объема операций, совершенных в платежных системах на территории Российской Федерации, позволило квалифицировать положение VISA на рынке пластиковых карт Российской Федерации как доминирующее.

Федеральная антимонопольная служба усмотрела в действиях Visa признаки злоупотребления VISA доминирующим положением на рынке пластиковых карт Российской Федерации в части затруднения доступа кредитным организациям на рынок пластиковых карт и оказания негативного влияния на деятельность других платежных систем.

Кроме того, были выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства в части заключения между VISA и кредитными организациями соглашений, которые прямо или косвенно направлены на ограничение доступа кредитных организаций на рынок финансовых услуг и установление необоснованных критериев членства, являющихся барьерами при вступлении в платежные и иные системы, без участия в которых конкурирующие между собой кредитные организации не смогут предоставить своим потребителям необходимые финансовые услуги, чтобы конкурировать на рынке финансовых услуг.

На основании этого Федеральной антимонопольной службой в конце 2004 г. в отношении VISA было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, при рассмотрении которого были заслушаны объяснения представителей VISA и рассмотрены представленные данной платежной системой доказательства.

Из этих доказательств, в частности, следовало, что кредитная организация, намеревающаяся вступить в платежную систему Visa, до вступления в нее имеет возможность ознакомиться с правилами работы в платежной системе, направив соответствующий запрос, при условии обеспечения конфиденциальности полученной информации.

Предоставление бизнес-плана кредитных организаций носит условный характер. Минимальных требований к объему эмиссии кредитными организациями пластиковых карт платежной системы Visa не установлено. Бизнес-план рассматривается Visa в совокупности с другими критериями для оценки объема и характера предлагаемой кредитной организацией программы эмиссии карт и связанных с ней потенциальных рисков.

Кредитные организации — члены платежной системы VISA при организации процессинга могут использовать собственный процессинговый центр или прибегнуть к услугам третьих лиц (банков-спонсоров или сторонних процессинговых компаний). Перечень поставщиков хостов, установка программного обеспечения которых была протестирована платежной системой VISA, предоставляется кредитным организациям исключительно в информационных целях, постоянно обновляется, и в него включаются новые поставщики.

Кроме того, в рамках рассмотрения дела VISA подготовила и представила в Федеральную антимонопольную службу типовое письмо для кредитных организаций, содержащее описание требований и процедуры вступления в VISA в качестве ассоциированного члена.

Любой банк, желающий стать Ассоциированным членом VISA, может до вступления в Visa ознакомиться со всеми необходимыми правилами работы в данной платежной системе и условиями вступления в нее. С помощью данного типового письма российские банки, желающие вступить в платежную систему Visa, могут предварительно оценить перспективы работы в данной платежной системе. Получить типовое письмо можно, заполнив анкету на web-сайте VISA по адресу: www.visa.com.ru.

По результатам рассмотрения дела наличие фактов нарушения антимонопольного законодательства в действиях VISA не подтвердилось, в связи с чем производство по делу было прекращено. Вместе с тем, была достигнута договоренность о представлении VISA в течение одного года сведений в Федеральную антимонопольную службу о кредитных организациях, получивших данное типовое письмо, а также обо всех изменениях и дополнениях, вносимых в это письмо.

За период, истекший с момента окончания рассмотрения дела, типовое письмо VISA получили более 140 кредитных организаций, из которых более 20 вступили в VISA в качестве Ассоциированных членов.

Таким образом, рассмотрение данного дела позволило обеспечить российским кредитным организациям большую информационную прозрачность указанной платежной системы. Информация об итогах рассмотрения дела и оценка состояния рынка пластиковых карт за 2003 г. размещены на сайте Федеральной антимонопольной службы (www.fas.gov.ru).