近年來，國際制裁的對象和范疇不斷擴大，違反制裁引發(fā)的執(zhí)法案件數(shù)量持續(xù)上升，處罰金額屢創(chuàng)新高，對違反制裁的行為追溯時間更是長達十年之久，國際制裁的影響力和破壞力日益加大。文 | 中國郵政儲蓄銀行總行內(nèi)控合規(guī)部反洗錢中心高級副經(jīng)理 姜虹來源 | 《貿(mào)易金融》雜志2020年10月刊

“制裁”是解決國際沖突和安全問題的一種外交手段，是在軍事打擊之外,制裁發(fā)布主體攻擊對手的有力“武器”。近年來，通過金融機構(gòu)凍結(jié)被制裁對象資產(chǎn)，停止為被制裁對象提供金融服務(wù)的“金融制裁”愈演愈烈，如何能緊跟制裁政策的變動，持續(xù)提高制裁風(fēng)險的識別及管控能力，避免身陷制裁案件而給銀行造成巨大損失及負(fù)面影響，是銀行需要持續(xù)攻克的難題。

一、制裁的起源與現(xiàn)狀

制裁起源于對恐怖主義、分裂主義和發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器勢力的打擊，對于這些威脅世界穩(wěn)定的勢力,國際社會普遍認(rèn)同除了在武力上予以必要的打擊外,還必須在經(jīng)濟金融上予以制裁，以切斷其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，世界各國發(fā)展的不均衡，局部地緣政治沖突不斷,導(dǎo)致部分國家可以憑借其經(jīng)濟和軍事實力，將軍事斗爭與經(jīng)濟、金融制裁結(jié)合，以達到全面壓制對手的目的。例如美國，歐盟針對敵對國家的各項制裁，又如阿拉伯國家聯(lián)盟對以色列、敘利亞的制裁,韓朝之間的制裁等。

從制裁的影響力來看，當(dāng)今世界上最主要的國際制裁有如下三類。

一是聯(lián)合國制裁。聯(lián)合國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章發(fā)布制裁決議，對特定國家或地區(qū)實施的制裁。聯(lián)合國制裁的發(fā)布主體是聯(lián)合國安全理事會;制裁的效力范圍是聯(lián)合國所有成員國;制裁的對象包括主體和交易兩類;制裁的措施包括武器禁運、大規(guī)模殺傷性武器及運載系統(tǒng)禁運、奢侈品及部分物資禁運、資產(chǎn)凍結(jié)、旅行禁令等。

目前，聯(lián)合國的金融制裁項目共有15個，包括朝鮮、蘇丹、索馬里、中非、剛果(金)、伊拉克、黎巴嫩、利比亞、馬里、南蘇丹、也門、津巴布韋、阿富汗、幾內(nèi)亞比紹等14個國家項目和1個恐怖主義制裁項目(基地組織)。

二是美國制裁。美國政府及政府部門根據(jù)美國國內(nèi)法、制裁法案及行政命令發(fā)布制裁決定，對特定國家/地區(qū)、特定項目實施制裁。美國制裁的發(fā)布主體主要有美國財政部、美國國務(wù)院、美國商務(wù)部;美國制裁分初級制裁和次級制裁，初級制裁的效力范圍是美國司法管轄權(quán)范圍內(nèi)的人員，次級制裁的效力范圍更大，通過“長臂管轄”，美國制裁的觸角已經(jīng)延伸到了世界各個角落;制裁的對象包括主體和交易兩類;制裁的措施包括禁止交易、資產(chǎn)凍結(jié)、禁止入境、限制投融資、禁止金融機構(gòu)開立代理賬戶等。

目前美國制裁中，由美國財政部外國資產(chǎn)管制辦公室(OFAC)發(fā)布的金融制裁項目有三類：國家制裁、SDN名單制裁(SDN-Specially Designated Nationals,特別指定國民)、其他制裁。其中，國家制裁中，被全面制裁的國家包括伊朗、朝鮮、敘利亞、古巴和蘇丹;被部分制裁的國家包括委內(nèi)瑞拉、索馬里、巴爾干地區(qū)、白俄羅斯、布隆迪、中非、剛果(金)、伊拉克、黎巴嫩、利比亞、馬里、尼加拉瓜、南蘇丹、也門、津巴布韋等15個國家。SDN制裁中，目前名單內(nèi)有超過12000個主體，涉及20個國家制裁項目(全面制裁和部分制裁)和6個特定行為制裁項目(反毒品走私制裁、反恐怖主義制裁、馬格內(nèi)斯基制裁、防擴散制裁、未加工鉆石貿(mào)易制裁、跨國犯罪制裁)。其他制裁包括SSI、 FSE、NS-PLC、561、NS-ISA、CAPTA等各類名單制裁。

三是歐盟制裁。歐盟根據(jù)聯(lián)合國制裁以及歐盟的政治、外交、安全等目標(biāo)，對特定國家或地區(qū)、恐怖分子等實施制裁。歐盟制裁的發(fā)布主體是歐盟理事會;制裁的效力范圍是歐盟所有成員國。制裁的對象包括組織和個人;制裁的措施包括武器禁運、簽證禁令以及資金凍結(jié)等。

目前，歐盟對32個國家和地區(qū)以及2個組織實施制裁，其中大多數(shù)制裁是基于聯(lián)合國制裁，但與聯(lián)合國制裁可能存在差異。

二、違反制裁給金融機構(gòu)帶來的風(fēng)險

聯(lián)合國制裁決議是通過轉(zhuǎn)化為各成員國的國內(nèi)法律法規(guī)來實現(xiàn)制裁效果，美國制裁及歐盟制裁的法規(guī)規(guī)定對違反制裁的主體處于刑事處罰或民事處罰。如銀行違反了其制裁規(guī)定，除去罰款導(dǎo)致的直接巨額資金損失外，對于非美國金融機構(gòu)，還可能面臨被禁用美元清算系統(tǒng)的風(fēng)險，并且對銀行的客戶關(guān)系、聲譽等造成負(fù)面影響，可以說，一旦被指控違反了制裁規(guī)定，對銀行的穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的破壞力是巨大的。

(一)巨額罰款

美國制裁法律法規(guī)規(guī)定了，對于制裁違規(guī)的處罰，刑事處罰可達100萬美元和/或20年監(jiān)禁，民事處罰可達25萬美元或所涉交易金額的兩倍。據(jù)統(tǒng)計，自2001年以來，美國OFAC處理的制裁違規(guī)處罰案件中，金額前十大的被處罰機構(gòu)均為銀行，且單筆處罰金額遠超1億美元。

其中，被稱為“史上最貴罰款”的是法國巴黎銀行(BNP)在2014年被美國罰款89.7億美元，原因是美國認(rèn)定法巴銀行在2004-2012的8年期間，幫助被美國制裁的蘇丹、伊朗、古巴等國，通過美國金融系統(tǒng)蓄意轉(zhuǎn)移了超過88億美元的資金。驚人的89.7億美元罰款，是法巴銀行2013年全年全球利潤(64.1億美元)的1.4倍。在巨額罰款之外，法國巴黎銀行的13名高管因此事離職，其紐約分行和其他分支機構(gòu)被迫停辦美元清算業(yè)務(wù)一年，這次被罰對法國巴黎銀行的負(fù)面影響巨大，導(dǎo)致其多年后才慢慢走出制裁陰影。

(二)禁用美元清算系統(tǒng)

對于非美國金融機構(gòu)，美國可以通過切斷其與美國金融系統(tǒng)的聯(lián)系，禁止其使用美元清算系統(tǒng)等措施，給予其嚴(yán)重打擊。

2012年7月，因與伊朗銀行有業(yè)務(wù)往來，美國宣布制裁中國昆侖銀行，切斷了昆侖銀行與美國金融系統(tǒng)的聯(lián)系，關(guān)停了昆侖銀行的美元賬戶，并向SWIFT組織施壓，迫使SWIFT系統(tǒng)不再向昆侖銀行開放，導(dǎo)致昆侖銀行的美元業(yè)務(wù)基本停辦。

(三)其他風(fēng)險

一旦被指控違反制裁規(guī)定，銀行還會面臨各種風(fēng)險，包括媒體有關(guān)洗錢、恐怖融資的負(fù)面報道導(dǎo)致的輿情風(fēng)險;客戶資金被凍結(jié)或退回引發(fā)的客戶關(guān)系風(fēng)險、資金風(fēng)險、代理行關(guān)系風(fēng)險;民事訴訟或刑事訴訟風(fēng)險;分支機構(gòu)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管處罰等風(fēng)險。

三、金融制裁最新動態(tài)

近年來，國際制裁的對象和范疇不斷擴大，違反制裁引發(fā)的執(zhí)法案件數(shù)量持續(xù)上升，處罰金額屢創(chuàng)新高，對違反制裁的行為追溯時間更是長達十年之久，國際制裁的影響力和破壞力日益加大。

(一)美國制裁力度空前

自特朗普總統(tǒng)上臺以來，美國對于制裁的態(tài)度愈發(fā)積極，制裁措施頻出，制裁名單高頻發(fā)布，制裁處罰力度更是空前。僅2019年，美國OFAC就對22家違反制裁規(guī)定的機構(gòu)做出了處罰，罰款總金額12.89億美元，較2018年增加了17倍，是2011年以來罰金最高的一年，2019年，渣打銀行、裕信銀行被罰均超過6億美元。

近期中美摩擦加大，中國主體被列入美國制裁名單情況時有發(fā)生，目前OFAC的各類制裁名單中，中國主體已有近200個，并呈現(xiàn)持續(xù)增加的態(tài)勢。

(二)歐盟與美國分歧擴大，尋求獨立自主的制裁目標(biāo)

2020年，歐盟與美國在制裁目標(biāo)上分歧加大，歐盟正在逐步尋求自行實施制裁：德法英三國首次通過INSTEX(Instrument for Supporting Trade Exchanges,支持貿(mào)易往來工具)，繞開美元與伊朗進行了貿(mào)易交易;針對美國宣稱要對 “北溪2號”(經(jīng)由波羅的海海底將俄羅斯天然氣輸往德國的一條新管道)施加新制裁，德國政府表示反對任何形式的域外制裁。

(三)英國開啟獨立制裁

英國正式“脫歐”后，于2020年7月6日首次宣布獨立制裁，對來自俄羅斯、沙特阿拉伯、朝鮮和緬甸等國共計 49 個涉嫌在近年有侵犯人權(quán)行為的個人和團體采取了新的制裁措施，這是英國首次基于人權(quán)獨自推出制裁，標(biāo)志著英國開啟了獨立制裁的時期。待12月31日英國“脫歐”后的過渡期結(jié)束后，其制裁政策的選擇，是會與歐盟和美國的政策分化，還是會保持一致，尚需觀察。

四、防范制裁風(fēng)險，合規(guī)管理任重而道遠

回想十年前，銀行只需對照國際制裁名單，識別出受制裁主體，避免與受制裁主體發(fā)生業(yè)務(wù)往來，便幾乎沒有任何制裁風(fēng)險;但現(xiàn)在的情況已經(jīng)變得十分復(fù)雜，制裁政策的不斷調(diào)整變化、制裁合規(guī)的要求不斷提高，對于銀行的合規(guī)管理提出了極高的要求，為了應(yīng)對愈演愈烈的金融制裁，銀行要做到未雨綢繆、提前防范，構(gòu)建并不斷完善制裁管理體系的長效機制，切實提升國際制裁風(fēng)險防控能力。

(一)優(yōu)化管理流程

近年來金融制裁風(fēng)聲鶴唳，國內(nèi)各大行均已完成總部層面的國際制裁合規(guī)風(fēng)險管理的頂層設(shè)計，明確制裁風(fēng)險由總部牽頭，統(tǒng)一管控，并對海外業(yè)務(wù)、海外項目、跨境業(yè)務(wù)等制裁高風(fēng)險業(yè)務(wù)，建立了制裁合規(guī)風(fēng)險管控的制度體系和流程管控要求。后續(xù)，應(yīng)進一步明確自身的風(fēng)險偏好和風(fēng)險承受度，緊跟制裁變動，及時更新完善制裁風(fēng)險管理體系、規(guī)章和措施，并做好應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備，為意外遭受國際制裁審查時減責(zé)或免責(zé)辯護做好準(zhǔn)備。

(二)以制裁名單為基礎(chǔ)，優(yōu)化制裁風(fēng)險要素矩陣，構(gòu)建完整的制裁風(fēng)險數(shù)據(jù)庫

目前制裁合規(guī)對銀行的要求，不僅是要識別出制裁發(fā)起方公開發(fā)布的制裁名單，不與其中的受制裁主體發(fā)生業(yè)務(wù)往來，還要識別出客戶是否與制裁名單內(nèi)主體有所有權(quán)權(quán)益關(guān)系，識別出客戶是否涉被制裁的國家/地區(qū)，識別出交易各要素是否涉制裁等，這些要求僅依賴原有的制裁名單庫已經(jīng)無法完成，銀行在延續(xù)制裁名單庫的及時更新基礎(chǔ)上，需要持續(xù)加大投入，優(yōu)化制裁風(fēng)險要素矩陣，名單庫與風(fēng)險要素矩陣互為補充，共同構(gòu)建完整的制裁風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。同時，要提高各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的篩查、攔截效率，推進系統(tǒng)識別制裁風(fēng)險的質(zhì)效。

(三)持續(xù)加強客戶身份識別及制裁高風(fēng)險業(yè)務(wù)的盡職調(diào)查

全面梳理銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)、投資項目中可能涉及制裁高風(fēng)險的各類業(yè)務(wù)，加強對業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的參與方、利益相關(guān)方、交易要素的識別及盡職調(diào)查，以制裁風(fēng)險數(shù)據(jù)庫為比對基礎(chǔ)，不放過任何可能引發(fā)制裁合規(guī)風(fēng)險的可疑點，同時，強化專業(yè)人員隊伍建設(shè)，持續(xù)提高制裁合規(guī)風(fēng)險的評估分析判斷能力。

(四)制定差異化的管控措施并實施落地

在現(xiàn)階段及可預(yù)見的將來，制裁的要求越來越復(fù)雜多變，制裁名單的類型更是層出不窮，以往“一刀切” 的管控要求已經(jīng)不再能在風(fēng)險控制與業(yè)務(wù)發(fā)展之間尋求到一個平衡點，銀行應(yīng)從自身的風(fēng)險偏好和風(fēng)險承受度出發(fā)，針對不同的制裁名單，區(qū)分不同國籍的受制裁主體，制定既有一致原則，又有個體差異的個性化管控措施，并通過系統(tǒng)控制、人工管控等多種方式確保實施落地。

來源： 貿(mào)易金融

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