金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的基本法

金融穩(wěn)定一直是整個(gè)中國(guó)改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重大的議題。早在2017年全國(guó)金融工作會(huì)議第五次會(huì)議時(shí)，中央就提出三大金融工作任務(wù)，其中，防控金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的底線。黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步指出，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。特別是習(xí)近平總書記在2021年中央財(cái)經(jīng)委第十次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要遵從市場(chǎng)化、法治化原則，統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，確保經(jīng)濟(jì)金融大局穩(wěn)定，意義十分重大。因此，注重金融法治的頂層設(shè)計(jì)，制定防范、化解、處置金融風(fēng)險(xiǎn)的基本法應(yīng)當(dāng)是維護(hù)金融穩(wěn)定的題中應(yīng)有之義。2022年4月6日，中國(guó)人民銀行順勢(shì)而為公布了《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)”)，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。

從歷史來看，改革開放40多年來，我國(guó)金融發(fā)展迅速，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛中發(fā)揮了推動(dòng)器作用。但在此過程中，也出現(xiàn)了一些金融亂象，各類黑天鵝事件、灰犀�，F(xiàn)象頻發(fā)，且誘發(fā)局部區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。域外事件對(duì)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響也不可忽視，貿(mào)易摩擦、地緣政治等事件也牽動(dòng)著金融活動(dòng)基本面，例如近期以鋁鎳為代表的大宗商品價(jià)格波動(dòng)就是境外資本投機(jī)等因素導(dǎo)致。我們必須警惕金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、外溢性、傳染性、復(fù)雜性對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，有必要制度先行、未雨綢繆�！督鹑诜�(wěn)定法》的制度安排，對(duì)于建立金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，以及推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，都具有深遠(yuǎn)的意義。

本次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)，總結(jié)了我國(guó)重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中行之有效的做法，借鑒國(guó)際上防范處置金融風(fēng)險(xiǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，高屋建瓴，從頂層設(shè)計(jì)入手，內(nèi)涵十分豐富。

其一，強(qiáng)調(diào)《金融穩(wěn)定法》是為防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)制度保障的基本法�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)第一條開宗明義：為了健全金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置機(jī)制，壓實(shí)各方責(zé)任，完善處置措施，落實(shí)處置資源，維護(hù)金融穩(wěn)定，制定本法。第二條進(jìn)一步對(duì)金融穩(wěn)定的三層含義做了闡釋。第一層含義是金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，特別是“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)問題，如出現(xiàn)資不抵債、流動(dòng)性危機(jī)等，往往具有傳導(dǎo)性，極有可能演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。第二層含義是金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。金融市場(chǎng)存在各種交易及經(jīng)營(yíng)帶來的不確定性，如信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)周期性風(fēng)險(xiǎn)等。第三層含義是金融基礎(chǔ)設(shè)施與各種金融傳導(dǎo)機(jī)制的穩(wěn)定。由于金融基礎(chǔ)設(shè)施和局部細(xì)分金融市場(chǎng)涉及金融交易系統(tǒng)和金融子領(lǐng)域全部覆蓋面，所以金融基礎(chǔ)設(shè)施也必須是穩(wěn)定的。此外，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、利率市場(chǎng)傳導(dǎo)機(jī)制、儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化投資機(jī)制等是金融市場(chǎng)動(dòng)態(tài)變化不斷發(fā)展的重要機(jī)制，是金融要素相互作用的主要環(huán)節(jié)。金融機(jī)構(gòu)、金融要素市場(chǎng)、各類金融傳導(dǎo)機(jī)制的穩(wěn)定共同構(gòu)成金融穩(wěn)定，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的“血脈”的健康穩(wěn)定。同時(shí)，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)針對(duì)現(xiàn)有金融法律體系中跨行業(yè)、跨部門單行法律各自為政的不足之處，從一個(gè)整體性全局性視角，為金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了基礎(chǔ)性立法。

其二，強(qiáng)調(diào)要健全金融風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)維護(hù)金融穩(wěn)定的原則是從源頭開始管控金融風(fēng)險(xiǎn)，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭抓總的識(shí)別、認(rèn)定和應(yīng)急處置機(jī)制，并采取全方位立體化的事前、事中、事后監(jiān)管。首先，事前強(qiáng)調(diào)壓實(shí)股東和實(shí)際控制人權(quán)責(zé)，增強(qiáng)保障基金、金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警職責(zé);其次，事中強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)化解的金融機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，地方政府風(fēng)險(xiǎn)化解具體職責(zé)、監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管具體內(nèi)容，以及存款保險(xiǎn)基金早期糾正的具體職責(zé);最后，事后風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)更是明確了責(zé)任分工與處置機(jī)制，資金來源和使用順序，以及具體九項(xiàng)處置措施和工具。

其三，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、法治化的風(fēng)險(xiǎn)防范化解、處置機(jī)制，公平保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。首先，市場(chǎng)化法治化的風(fēng)險(xiǎn)防范化解、處置機(jī)制對(duì)地方政府行為提出了要求，地方政府不能過多運(yùn)用行政手段介入金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)和人事任免，這也符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的宗旨，給市場(chǎng)提供安全的、穩(wěn)定的預(yù)期，對(duì)于各方當(dāng)事人利益保護(hù)是有利的。其次，市場(chǎng)化的法治防范處置要求以最小成本達(dá)成立法目標(biāo)，如果放縱風(fēng)險(xiǎn)傳染，處置成本就很高�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)以頂層設(shè)計(jì)彌補(bǔ)現(xiàn)有局部領(lǐng)域立法的不足，減少監(jiān)管缺位的問題，突出監(jiān)管合力。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)時(shí)點(diǎn)，對(duì)早期風(fēng)險(xiǎn)可采取及時(shí)糾正措施;當(dāng)早期糾正無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時(shí)，有權(quán)采取更嚴(yán)厲的強(qiáng)制補(bǔ)救措施;當(dāng)問題機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)迅速惡化、難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)時(shí)，地方政府有權(quán)立即啟動(dòng)處置程序。壓實(shí)各方主體責(zé)任，使分析、識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)被報(bào)告與控制。就風(fēng)險(xiǎn)處置的資金來源，強(qiáng)調(diào)以金融機(jī)構(gòu)自救化險(xiǎn)為首，主要股東和實(shí)控人無力出資的前提下，引入外部救助，盡量減少對(duì)公共資金的依賴。另外，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組，也是高效率的處置路徑。最后，市場(chǎng)化、法治化的機(jī)制還要求風(fēng)險(xiǎn)處置手段要經(jīng)過法律和市場(chǎng)的檢驗(yàn)，將原來更多表現(xiàn)為政策性的工具上升為法律手段。

從具體內(nèi)容來看，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)主要有六大亮點(diǎn)。

確立了以金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為核心的法治運(yùn)作框架。《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)明確了發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)部門等責(zé)任主體和事前防范、事中化解、事后處置等具體權(quán)利義務(wù);提出國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職權(quán)因此就有了法律依據(jù)，同時(shí)也為下一步修改《中國(guó)人民銀行法》，賦予中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)提供了上位法的支撐;將地方政府責(zé)任納入其中避免其成為“甩手掌柜”。

特別強(qiáng)調(diào)了壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)的股東和實(shí)際控制人的主體責(zé)任和權(quán)利規(guī)范�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)主要股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的股東應(yīng)當(dāng)以自有資金出資，金融機(jī)構(gòu)的股東不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金。金融機(jī)構(gòu)的股東、實(shí)際控制人不得違規(guī)轉(zhuǎn)移金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，不得濫用股東有限責(zé)任和實(shí)際控制權(quán)損害金融機(jī)構(gòu)、其他股東、債權(quán)人以及其他利益主體的合法權(quán)益。征求意見稿借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失。

確立了處置資金池的有序使用及雙線并行的金融穩(wěn)定保障基金制度�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出設(shè)立處置資金池，解決了資金來源的問題，并將處置資金池設(shè)定了五級(jí)資金使用順位。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，自有資金救助是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，也是壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人主體責(zé)任的必然要求，因此主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)。此外，本次征求意見稿也為落實(shí)2022年政府工作報(bào)告提出的“金融穩(wěn)定保障基金”奠定制度基礎(chǔ)，該基金是專門針對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。從內(nèi)部構(gòu)成來看，金融穩(wěn)定保障基金來源于公私雙線并行的資金供給，但主要還是由金融行業(yè)自身承擔(dān)，非必要不使用公共資金，即便使用也要從處置收益等償還。從外部聯(lián)系來看，金融穩(wěn)定保障基金與我國(guó)已有的多種保障基金互為補(bǔ)充，更側(cè)重從全局性、整體性應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

確立了金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作中行政與司法的銜接機(jī)制。特別是司法框架下的企業(yè)拯救具有“三中止”效應(yīng)，解決“集體行動(dòng)”的問題，對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)訴訟、仲裁及執(zhí)行帶來重大影響。一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人爭(zhēng)相獲取執(zhí)行依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)易發(fā)生擠兌，對(duì)市場(chǎng)影響震動(dòng)很大。而“三中止”一方面使得企業(yè)拯救進(jìn)入一個(gè)有序處理的軌道，將風(fēng)險(xiǎn)處置公開、公平、公正化，避免造成哄搶;另一方面，為金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取足夠的時(shí)間，擺脫無序逼債的混亂局面，得以理性選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)處置工具進(jìn)行拯救。

確立了風(fēng)險(xiǎn)處置的法治工具箱制度，細(xì)分九大風(fēng)險(xiǎn)處置措施和工具。本次征求意見稿在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也將近十年來我國(guó)處理一系列金融風(fēng)險(xiǎn)的重要經(jīng)驗(yàn)手段，特別是成熟的金融穩(wěn)定工具賦予其法治內(nèi)涵，包括：行使被處置金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán);向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債;設(shè)立過橋銀行、SPV承接被處置金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債;暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算;責(zé)令更換負(fù)有主要責(zé)任的董監(jiān)高及其他責(zé)任人員，追回績(jī)效薪酬;實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股;中止向境外匯出資金，要求調(diào)回境外資產(chǎn);處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的，要求所屬集團(tuán)的境內(nèi)外機(jī)構(gòu)提供必要支持，維持關(guān)鍵金融服務(wù)和功能不中斷等其他處置措施。

確立了恩威并舉的金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任與盡職免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制�！督鹑诜�(wěn)定法》必須是一只“長(zhǎng)牙齒的老虎”，不但要求壓實(shí)金融及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，而且責(zé)任調(diào)整方式多樣，跨越民事、行政、刑事等部門法，對(duì)地方政府、金融管理部門等成員單位問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建一定程度上起到威懾作用。同時(shí)，盡職免責(zé)的安排，為有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體撐腰鼓勁、寬容失敗，只要在金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置工作中勤勉履職，履職和決策程序符合規(guī)定，因不可控制或者難以預(yù)見的因素發(fā)生不利后果的，法律給予一定的包容。

來源：中國(guó)金融雜志新浪財(cái)經(jīng)

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